牟奕霖

摘要：在专业法官会议制度实践的基础上，最高人民法院通过出台的《意见》对主审法官会议制度做出较系统全面的规定。主审法官会议与法院内的合议庭、院庭长和审委会等内设机构既有一定的内在联系，也存在性质、功能和目标上的明显差异。主审法官会议的职能定位于审判业务的咨询机制。我国现行主审法官会议制度在规范属性、会议讨论范围和事项、会议运行规则等方面仍存在较大缺陷，有必要通过会议制度法律规范的调整，会议讨论案件范围和事项的明确界定，平等发言顺序的构建等方面对其加以完善。

关键词：《意见》；主审法官会议；院庭长；审委会

一、主审法官会议制度的确立

2015年9月，最高人民法院颁布的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《司法责任制的若干意见》）首次对法院专业法官会议制度做出明确规定，为人民法院具体实施专业法官会议制度提供了基本依据。在《司法责任制的若干意见》的基础上，全国各省、自治区和直辖市高级人民法院相继出台自身的专业法官会议规则，以作为各省、自治区和直辖市推行专业法官会议制度可操作的规范。诸如《四川省高级人民法院专业法官会议工作规则（试行）》（以下简称《四川省法官会议规则》）、《陕西省高级人民法院专业法官会议规则（试行）》（以下简称《陕西省法官会议规则》）等都是这一阶段的产物。在这些规范性文件中均强调，专业法官会议以及审判委员会的作用在于总结审判经验、统一裁判的标准，且院长、庭长应通过监督专业法官会议或审判委员会，听取意见，处理投诉等方式及时发现并处理在审判中出现的裁判标准不统一，法律适用不严谨等问题。

2017年10月党的十九大报告提出，“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。这是新时代司法体制改革的中心任务。而健全完善专业法官会议机制，是完善司法责任制改革的重要配套举措，为合议庭或独任法官审理案件准确适用法律提供指导和参考、促进裁判规则及标准统一。在中央司法改革基本精神的指导下，新时代专业法官会议制度呈现进一步发展变化的趋势。

一方面，2018年11月最高人民法院《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见（试行）》（以下简称《意见》）的出台。该《意见》是迄今为止最高人民法院出台的第一部专门就法官会议制度进行系统规定的司法规范性文件。《意见》并非是对过往最高人民法院已有专业法官会议制度规定以及各地法院出台的法官会议规则或操作办法的根本改变，而是在最高人民法院和各级人民法院已有规范和做法的基础上，对该项制度的进一步丰富和发展，对过去规定中存在的不足做出的调整和改进。最高人民法院司改办负责人就《意见》出台的缘由答记者问中指出，“实践中，各地法院积极探索多种多样的法官会议咨询机制，形成了许多有益经验和有效做法，但也存在一些需要进一步明确和规范的问题。如参加人员范围不统一，参会人员资格设置不合理，议事范围不清晰，议事规则不规范，讨论程序不科学，会议效力不确定，成果运用不足，等等。”而《意见》正是在专业法官会议制度推行实践中总结经验的基础上颁布实施的，这表明《意见》的出台在于弥补或纠正实践中既有法官会议运行的不足之处。《意见》实施所要达到的具体目的在于，“对于规范各类不同形式的法官会议机制、准确适用法律、统一裁判标准、提高审判质效、完善审判管理等具有积极促进作用。”

另一方面，将“专业法官会议”的名称改为“主审法官会议”。十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》有关优化司法职权配置，明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制的要求指出，完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。其中涉及法院系统承办案件的法官明确指称为主审法官。根据上述中央司法改革的有关精神，2015年最高人民法院颁布的《人民法院第四个五年改革纲要》中对于加强办案机制和办案责任制的主体也明确表述为主审法官和合议庭，而主审法官系独任庭的主审法官，合议庭的法官也以主审法官为审判长。由于主审法官属于承办案件的法官，对案件处理享有裁判权，也负有最终的司法责任，这与法院系统员额制推行以后，法院审判法官、法官助理和司法行政人员等三类人员结构中的审判法官相对应，因而参与法官会议的主体界定为主审法官不仅更为明确，也能体现该会议应有的实际功效。当然，各地法院已在实践中推行的专业法官会议实际上以主审法官参与为主，专业法官会议的称谓与主审法官会议并不存在根本区别。最高人民法院司改办负责人就使用“主审法官会议”的称谓解释指出，“《意见》采用‘主审法官会议’这一称谓，与各地试点运行的‘专业法官会议’、‘法官联席会议’并行不悖，作为‘试行’的指导性意见，将在今后的工作中不断完善，更好地发挥其服务办案的制度功能。”鉴于最高人民法院《意见》对该会议名称的明确规定，本文将使用主审法官会议的名称，并以最高人民法院《意见》为基本依据对该会议制度进行系统研究。

二、主审法官会议与法院内设机构的关系及其职能定位

（一）主审法官会议与法院内设机构的关系

1.与合议庭、独任法官的关系。根据最高人民法院《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》第1条的规定，合议庭是人民法院基本的审判组织，其以若干成员构成的集体组织形式履行对案件的审判职责，具体包括对案件的审理、评议和裁判。而独任法官则是以法官个人承担审判职责。无论合议庭还是独任法官，两种审判组织形式的核心职能均在于对案件的审判负责，它们的区别仅在于履行审判职责的方式不同，前者由合议庭成员共同履行，而独任法官则由法官个人独立履行，也即是独任法官对案件独立审判，权责归于个人。然而，根据《意见》第1条的规定和最高人民法院司改办负责人的解释，就性质而言，主审法官会议属于人民法院内部的一种工作机制，其职责在于为合议庭或独任法官审理案件准确适用法律提供指导和参考，其本身不是一种审判组织，不担负审判职能。由于其履行的上述职能，在我国学界和司法实践中，将主审法官会议界定为一种审判咨询机制，也可认为是一种为审判提供专业服务的机制。其运行目标在于促进法院适用裁判规则及标准的统一性，并起到总结审判经验，完善法院内部审判管理机制的作用。由此可见，主审法官会议与合议庭或独任法官属于两类性质不同的法院内部组织架构。虽然两者的组织形式均是因案而设，具有临时和非常规运行的特征，但由于两者根本性质的不同，它们在人员组成、活动方式、议事规则、活动效力以及约束规范等方面均有明显差别。

然而，主审法官会议与合议庭或独任法官因审判事务又产生密切联系。首先，主审法官会议是为合议庭或独任法官而设。由于主审法官会议是为合议庭或独任法审判案件提供参考和指导意见的机制，实际上其为后者而设，没有合议庭或独任法官的审判职能运行，主审法官会议也无从产生。其次，主审法官会议讨论的对象和内容也以合议庭或独任法官审理案件的内容为限。由于主审法官会议为合议庭或独任法官审理案件而设，其讨论的对象和事项当然应以后者审理的案件为限，也就是说，后者提交主审法官会议的是什么问题，会议就讨论什么问题，会议讨论的范围不应延伸至合议庭或独任法官的其他事务。最后，主审法官会议的运行顺序始终处于合议庭或独任法官审理案件之后。由于主审法官会议是为合议庭或独任法官审理案件在法律适用上提供参考意见，其活动开展则发生在合议庭或独任法官案件审理之后或审理之中，而非存在于案件审理之前。因而也可认为它是处于合议庭与审判委员会之间的一个中间环节，但不是一个必备环节。总之，主审法官会议与合议庭或独任法官是两种不同性质、职能并不重叠的组织架构，主审法官会议既独立于又服务于合议庭或独任法官的案件审理，是法院司法体制改革的一种创新之举。

2.与院庭长的关系。院庭长是人民法院内部组织体制的重要部分，担负法院的审判管理和政务管理职责，在过去相当长的时期，院庭长在职能履行中混淆审判管理权与审判权的界限，采用批案制的方式实际行使对案件的审判权，形成对合议庭或独任法官审理案件的不当干预。随着最高人民法院推动法院体制改革以来，在还权于合议庭或独任法官的司法改革要求下，院庭长对合议庭等审判组织主要履行审判监督管理职责，院庭长与合议庭的关系进一步理顺。但现实情况是，处于行政上位的院庭长因其权力所具有的资源，任何一个审判法官都不会轻视，即使提出的是建议，又可能是变相的指示。就院庭长与主审法官会议的关系而言，应该明确的是，两者是性质不同的组织机构：院庭长虽然层级不同，但均是法院内的审判管理和政务管理机构，除了对法院的人事、财务和日常活动等行使管理职责外，对合议庭或独任法官审理案件行使审判监督管理职责，包括对合议庭存在争议的部分案件提请审委会讨论；而主审法官会议职责并不在于对合议庭或独任法官审理案件行使监督管理职责，根据《意见》的规定，主要在于为合议庭或独任法官提供参考意见并加以业务指导。而且，尽管法院系统推动去行政化的体制机制改革，作为法院系统内部的审判管理机制运行必不可少的一部分，院庭长的组织架构是相对稳定和持续发挥作用的，如上所言，主审法官会议则具有临时组织形式的特点，而且个案讨论的组成人员也可能出现变动。

然而，院庭长与主审法官会议也存在相互密切的关系。一是，院庭长可以作为主审法官会议的组成人员，两者存在人事上的一定重合关系。院庭长身份具有双重属性，既是法院审判活动的监督管理者，也可以作为承办案件的法官，“并且总体上应当理解为较为优秀的法官。”最高人民法院《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见（试行）》第1条明确规定，各级人民法院院庭长入额后应当办理案件，包括独任审理案件、参加合议庭作为承办法官审理案件。而根据《意见》第3条的规定，主审法官会议的参与人员由员额法官构成，各地法院出台的法官会议规则还明确规定会议由院庭长主持。二是，院庭长对主审法官会议履行一定的审判监督管理职责。院庭长的这一职责源于对法院所担负的审判监督管理职责，包括院庭长对合议庭审理案件的审理监督管理职责。根据《意见》第4条和第9条的规定，院庭长对于主审法官会议启动案件讨论和讨论意见的实施可以行使相应的监督管理权限，既对合议庭也对主审法官会议施以相应影响。三是，主审法官会议可作为院庭长实施审判管理的一种途径。对于院庭长而言，主审法官会议虽然不是辅助或服务于院庭长的机制，但又成为院庭长与合议庭之间联系的一种桥梁，从实践情况看，院庭长可以通过主审法官会议的形式对合议庭或独任法官发挥间接审判监督管理的作用。

3.与审委会的关系。审判委员会是法院的最高审判组织，与合议庭、独任法官的职责相同，负有对案件的裁判之责。根据2018年修订的《人民法院组织法》第37条的规定，审判委员会履行四项职能，其中包括讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用以及讨论决定其他有关审判工作的重大问题等。显然，主审法官会议与审委会的性质也存在根本区别，前者是为合议庭或独任法官审理案件提供参考意见的机制，并不对案件作出决定或裁判，也不能对案件最终处理施以直接影响，后者则是法院的审判组织，对特定案件行使决定或裁判的权力，合议庭或独任法官必须执行审委会的决定。

需指出的是，两者也存在较为密切的联系：首先，两者的人员构成有一定重叠或交叉。根据《人民法院组织法》第36条和最高人民法院《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》第5条的规定，审判委员会由院长、副院长和若干资深法官组成。如上所述，根据《意见》和各地法院法官会议规则的规定，院庭长是主审法官会议的主要成员。其次，两者讨论的案件范围和事项存在重叠之处。虽然审委会的职能范围较主审法官会议更为广泛，其活动形成的决定的法律效力更高，但就两者讨论案件的范围来看，均包括重大、疑难、复杂案件，讨论的事项也主要是案件适用法律的问题。再次，主审法官会议可以成为审委会讨论决定案件的基础和依据。虽然主审法官会议对合议庭或独任法官承办案件的讨论并非是审委会讨论案件的必经程序，但主审法官会议对案件讨论形成的意见又是审委会讨论的一个重要依据。一方面，它可以成为审委会启动对案件讨论的依据。根据《意见》第9条的规定，院庭长对于主审法官会议形成的意见不被合议庭或独任法官采纳的，在一定条件下可以提请审委会讨论决定。虽然该项规定是否适当有待讨论，但实际上反映出主审法官会议讨论的案件可以通过适当的方式引起审委会的关注，并启动审委会讨论的程序。另一方面，主审法官会议对案件讨论形成的意见也可成为审委会讨论和做出决定的基础。对于主审法官会议讨论过的案件，无论是合议庭提请审委会讨论，还是审委会依职权主动纳入审委会议程，抑或以其他方式启动审委会程序，主审法官会议形成的讨论意见实际上可以作为审委会的重要参考，对于审委会最终决定的合理性发挥积极作用。

（二）主审法官会议制度的职能定位

对于主审法官会议的属性定位问题，虽然《意见》没有明确界定，但最高人民法院司法改革办公室负责人明确指出，主审法官会议是“由本院员额法官组成，为法官办案提供咨询参考意见，服务于审判监督管理”的一种会议机制。从最高人民法院的要求来看，主审法官会议仍主要是一种审判的咨询机制，这一界定总体上是合理的。主审法官会议的咨询性质决定了它所具有的服务与辅助功能，其在维护审判权独立的前提下，对个案提供专业咨询意见作为合议庭或独任法官参考。由于主审法官会议咨询属性的明确界定，会议意见的形成也预示会议使命的完成，会议意见对于外界的影响力不取决于其本身，而在于其服务对象的独立判断。这与当代中国司法改革中始终贯彻的“让审理者裁判，让裁判者负责”的原则是一致的。对主审法官会议这一职能的理解，应该从以下三个方面来把握： 

1. 主审法官会议的专业咨询职能并不同于审判职能本身。这是主审法官会议职能认识中最重要的问题。尽管主审法官会议主要为合议庭或独任法官这样的审判组织审理案件提供参考意见，但其并非是对合议庭或独任法官处理的案件做出的决定，更不是代行合议庭或独任法官审理案件，其扮演的是对案件处理咨询者的角色，而非裁判者的角色。由于实行主审法官会议成员与合议庭成员或独任法官相分离的原则，尽管合议庭成员或独任法官可以参与或列席主审法官会议，但主审法官会议的意见是独立的，并不等于合议庭或独任法官的意见，也不能视为合议庭或独任法官裁判的一部分。所以，主审法官会议的活动及其结果均不具有审理或裁判的性质，当然也不具有对合议庭或独任法官审理活动的约束力。

2. 主审法官会议的专业咨询职能也不同于审判监督管理职能。在当代推动的司法体制改革中，强调法院的审判权与审判管理权的分离，而审判管理是法院对审判活动的组织、协调和监督, 其目的在于保证审判权有序运行。从我国法院组织架构的既有规定和实践操作情况看，法院内部享有审判监督管理权限的机构主要是院庭长和审委会。随着法院审判权运行机制的改革，虽然院庭长的批案制被取消，但对合议庭和独任法官审理案件仍有一定的组织管理职能，包括对合议庭审理的一些案件仍可提请审委会讨论决定，对于主审法官会议的讨论意见不被合议庭或独任法官采纳的，也可提请审委会讨论决定等。如上所述，审委会既是法院的最高审判组织，行使对特定案件最终的决定权，而且也是法院内重要的审判监督管理机构，其担负的四项职能中有相当一部分属于审判管理的职能，如总结审判工作经验等。而从主审法官会议的职能定位来看，其所承担的审判咨询职能显然不能视为审判管理职能：一是，主审法官会议的活动及形成的意见缺乏审判监督管理职能所具有的约束力和强制性；二是，主审法官会议在性质上属于一种工作机制，而非法院内设的组织机构；三是，主审法官会议没有履行管理职能所需的行政条件和手段，如不存在会议及人员的行政级别、相对固定的办事人员等。所以，主审法官会议的审判专业咨询的职能仍是确定的，也是有限度的，其不能突破既有的专业知识输出者的角色。主审法官会议这一职能的定位保持了其自身独立存在的价值，有利于厘清法院内复杂多样的组织管理体制，推动法院审判权运行机制的合理构建。

3.主审法官会议对审委会讨论决定案件发挥一定的影响作用。审判委员会讨论决定的案件与主审法官会议讨论的案件存在重叠关系，从主审法官会议制度设置的初衷来看，也有为审判委员会讨论之前设置一个专业咨询程序的考虑。但需要指出的是，审判委员会对案件的讨论决定，也非以经过主审法官会议的讨论为前提，换言之，主审法官会议的讨论并非是启动审判委员会会议的必经程序。根据《意见》第9条的规定，只有在合议庭或独任法官对会议意见经复议仍不采纳的情况下，方可由院庭长依审判监督管理权限提交审判委员会讨论。所以，主审法官会议与审判委员会之间并非是一种固有的、常态化的联系，主审法官会议对于审判委员会而言，与其说是一种对案件过滤和把关的功能，不如说是一种为审委会会议的启动和讨论提供依据与专业辅助的功能。

三、现行主审法官会议制度存在的基本问题

主审法官会议制度作为一项促进司法改革的新制度，从2015年最高人民法院《司法责任制的若干意见》正式确立专业法官会议制度到2018年《意见》的出台，主审法官会议制度的实施大致经历了三年发展时期。显然，对于一项司法改革的创新制度而言，该项制度设计之初本身存在先天不足，实践运行过程的时间较短，其自身存在的问题又没有充分暴露，加之当代中国司法体制改革千头万绪，涉及的政治、经济、社会因素，体制内的制度性因素较多，因而该项制度运行的现状以及各种不利因素的存在使得我国当代推行的主审法官会议制度仍有较大缺陷。

（一）有关主审法官会议制度规范的缺陷

1.规范性文件的法律属性不足。从调整主审法官会议制度的法律规范来看，如上所述，最高人民法院早期有关主审法官会议的文件，出现在《司法责任制的若干意见》之中， 2018年最高人民法院出台的《意见》则是对主审法官会议比较正式和系统的规定。前后两个文件虽然均出自最高人民法院，但从文件的法律属性来看，这种以意见形式出台的文件，并非属于最高人民法院的司法解释，可以将其大致界定为其他司法规范性文件，其具有一定的法律属性，但由于这类司法文件的法律位阶低于司法解释，其法律属性明显不足。其主要功能还是对地方各级法院在推行主审法官会议制度上的一种指导和建议，对地方各级法院并不具有强制的法律约束力。例如，《意见》出台后，上海市高级人民法院对自身法官会议规则做了相应调整，但在法官会议的名称上没有沿用《意见》的主审法官会议名称，而仍采用过去的专业法官会议称谓，这表明《意见》的约束力是有限的。《意见》法律约束力的不足，不仅可能影响最高人民法院对地方法院推行该项制度的指导和督促力度，而且影响全国各级法院适用法官会议制度核心标准的统一性。

2.规范性文件的内容较为粗放，缺乏可操作性。《意见》共计13个条文，虽然其对主审法官会议的讨论案件范围、参与人员、会议准备、会议启动和进程、会议结果等均做了相应规定，但从对一项司法制度应有的全面规范来看，条文的绝对数量是不够的。同时，《意见》各条规定的内容也相对较为笼统和简略，没有进行相对细化的延伸规定，也欠缺对可能出现的具体情况或特殊情形的预判和操作指引。例如，《意见》第3条有关参会人员确定为本院员额法官，但本院员额法官范围较大，员额法官具备什么条件可以参会？参会人选如何确定等关键问题没有必要的规范。所以，《意见》的条文设计更多体现的是一种原则性的指导，缺乏司法规范性文件应具有的可操作性。

3.规范性文件属于政策性文件。从《意见》较少的条文数量和规范内容比较笼统的特点来看，该规范性文件侧重于总体方向和政策的指导，提出该会议模式应把握的总的原则和标准，正如《意见》开篇对主审法官会议目标所要求的那样，推行主审法官会议应全面落实司法责任制，准确适用法律，统一裁判标准，提高审判质效等。在如此总体目标之下各地法院可以根据自身情况出台法官会议具体实施办法。同时，从《意见》实际草拟的机构来看，虽然《意见》由最高人民法院发布和实施，但最高人民法院就《意见》出台召开的新闻发布会来看，则是由最高人民法院司法改革办公室的负责人回答记者提问，一定程度上说明《意见》是在最高人民法院司法改革办公室的组织和具体实施之下完成的。而最高人民法院司法改革办公室又是推动和组织协调法院系统司法改革的日常管理和执行机构，主要负责最高人民法院司法改革总体顶层设计和方针、政策和路线的贯彻落实，由其组织和协调《意见》的草拟和出台充分体现了该规范性文件具有对法官会议政策指导性的特点。

（二）会议讨论范围和事项存在缺陷

1.会议讨论的案件范围比较模糊。从各地法院试点推行的专业法官会议运行情况看，各地法院专业法官会议讨论的案件范围虽有一定差别，但总体上均将重大、复杂、疑难案件作为专业法官会议讨论的主要案件。而《意见》第7条则将主审法官会议讨论的案件范围确定为七种类型，也将新类型、疑难、复杂和重大社会影响的案件作为重点案件。然而，就总体而言，现行主审法官会议讨论的案件范围仍然较为宽泛，没有确定明确具体的衡量这些案件的标准和尺度。什么是“重大、疑难、复杂”的案件，什么是新类型的案件，没有大致的标准和尺度。又如，《意见》规定的七种类型的案件中有一类是其他需要提交讨论的案件，这类案件的模糊性就更大，可以认为，只要法院审理的案件都可成为主审法官会议讨论的案件范围，关键取决于院庭长的认识和态度。如此的话，《意见》所规定会议讨论的若干类型的案件范围是否还有必要？

2. 会议讨论的事项存在的局限性。从各地法院实践来看，对于专业法官会议讨论的问题主要属于法律适用问题。《四川省法官会议规则》第1条规定为案件审理中合议庭理解和适用法律问题提供专业咨询意见；《陕西省法官会议规则》第2条则规定为合议庭正确认定事实证据和理解适用法律提供咨询；《上海市法官会议规则》将专业法官会讨论的案件限定为案件的法律适用问题及与事实高度关联的证据规则适用问题。虽然陕西高院和上海高院将证据适用问题作为法官会议讨论的事项，但证据适用问题不仅与事实认定相关，更重要的是与证据法律规范涉及证据能力和证明力规则以及证据运用的程序规则密切相关，因而对这些问题的讨论实际上也是解决案件证据运用中的法律问题。虽然《意见》第4条规定的七种类型案件来看，并没有将主审法官会议讨论的事项限于为案件处理的法律适用提出意见，但《意见》开篇对主审法官会议的目标又明确指出，“为全面落实司法责任制，准确适用法律，统一裁判标准，提高审判质效，”这体现了主审法官会议仍以讨论案件的法律适用问题为主的精神。对于法律适用问题，法官的专业性是毋庸置疑的，但仅限于此，而忽略案件整体事实和细节问题乃至证据运用具体问题的把握，会议所讨论的案件涉及的法律适用的难题也难以真正解决。

（三）主审法官会议运行规则不规范

在试点法院早期推行专业法官会议的实践过程中，各地法院试行规则对法官会议召开中的参会人员发言顺序没有明确规定。根据《陕西省法官会议规则》第8条和第9条的规定，与会人员发言遵循独立、公正原则，不受干扰；同时规定会议开始之时，由案件承办法官或合议庭审判长介绍案情和案件焦点，提出需要向专业法官会议咨询的问题，然后由专业法官会议成员发表意见；至于与会人员发言的顺序没有规定。《四川省法官会议规则》第9条和第10条也有相类似的规定。虽然参会人员不应因身份和职务的不同，在会议发言的先后和主次有所区别，有的法院也强调发言的平等和独立性。然而，由于法官会议发言顺序没有专门规定，会议运行中发言的先后顺序难以避免领导优先的行政化倾向。鉴于此，《意见》第6条明确规定，参加会议的法官可以按照法官等级和资历由低到高的顺序依次发表意见，也可以根据案情由熟悉案件所涉专业知识的法官先发表意见，但主持人应当最后发表意见。该《意见》第7项同时规定，会议结束时，主持人应当总结归纳讨论情况，形成讨论意见，记入会议纪要。会议纪要应当按照规定在案卷和办案平台上全程留痕。

虽然《意见》上述规定的精神在于为与会者提供一个平等、公开且民主的讨论平台，剔除会议讨论运行过程的行政化和长官意志的倾向，有益于法官会议回归其司法专业化和职业化的本质，但《意见》的上述规定又产生相应问题：一是，按法官等级和资历由低到高的顺序发表意见，虽然可避免低等级或低资历的法官受到高等级或高资历法官意见的影响，但也可能导致对案件处理意见的分散和碎片化，难以迅速、有效地聚焦于案件的基本矛盾和争点，归纳整理案件处理的基本观点和看法，从而影响案件处理的效率。二是，由熟悉案件所涉专业知识的法官先行发表意见的规定，虽可作为上述规定的灵活处理方法，但又以案件所涉专业知识为条件，适用的案件范围过于狭窄，属于在例外情况之下的操作规定，而且根据《意见》的规定，只是“可以”由案件所涉专业知识的法官先行发言，而非应当或必须，该规定的适用由主持人裁量决定的做法也欠妥当。

（四）会议意见具有变相强制性

 根据《司法责任制的若干意见》第8条的规定，专业法官会议的讨论意见不具有强制效力，可以供合议庭复议时参考，采纳与否由合议庭决定，但讨论记录应当入卷备查。第24条又规定，院长、副院长、庭长对上述案件的审理过程或者评议结果有异议的，不得直接改变合议庭的意见，但可以决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论。《四川省法官会议规则》和《陕西省法官会议规则》第10条也有相应规定。然而，《意见》的规定则采取比较灵活的做法。根据《意见》第8条的规定，审理案件的合议庭或者独任法官独立决定是否采纳主审法官会议讨论形成的意见，并对案件最终处理结果负责。也就是说，在一般情况下，主审法官会议的意见对合议庭或独任法官而言只有参考作用，不具有约束力。但根据《意见》第9条的规定，院庭长可以通过审判监督管理权责要求合议庭或独任法官对意见进行复议，以及通过提请审委会讨论决定的方式对合议庭或独任法官的决定加以限制，实际上变相赋予了法官会议形成的意见对合议庭或独任法官的约束力。由此可见，主审法官会议意见的性质与过去最高人民法院和各地法院的规定已有所不同，院庭长可以运用自身的审判管理权限在一定条件强制推行法官会议形成的意见。换言之，主审法官会议的意见是否应被承办法官采纳，是否具有强制约束力，院庭长乃至审判委员会的态度和意见起了决定作用，这不仅背离主审法官会议确立之处所定位的审判咨询和辅助机制的性质，而且也使得该会议形式具有较浓厚的行政化色彩，甚至可能为法院行政化的管理组织干预合议庭或独任法官的审判活动提供正当性条件，最终的结果却是在法院审判权运行机制的改革中以审判专业化之名而行审判行政化之实。

四、我国主审法官会议制度的完善

在肯定最高人民法院《意见》对该项制度的建设所发挥的指导性和方向性作用的前提之下，也必须清醒地认识到现行主审法官会议制度所存在的诸多不足和问题，而主审法官会议制度的缺陷，不仅关乎这项制度在全国范围内的顺利推广运用并切实产生应有的法律和社会效果的问题，而且其作为我国司法改革的一项创新环节也可能影响我国整体司法改革的质量问题。所以，针对主审法官会议制度存在的上述诸多问题和不足，需要提出系统化的完善建议。

（一）会议制度法律规范的调整

1.增强主审法官会议制度的法律属性。如上所述，最高人民法院以《意见》形式对主审法官会议制度加以规范，由于其不属于司法解释的范畴，而归于一般的司法规范性文件，其“意见”的性质，又使其法律位阶更低。该《意见》更多体现为对主审法官会议推行的指导和建议，严重削弱了该项制度的法律属性及法律效力。增强《意见》的法律属性并非应该将其纳入最高人民法院的司法解释之中，而可以通过对该司法规范名称改为“规定”或“规则”的方式提高其一定的法律位阶及相应的法律效力。同时，对《意见》第13条的规定加以调整，明确规定最高人民法院各审判业务部门、各巡回法庭和地方各级人民法院应根据本规定，制定工作细则，改变原条的“可以参照本《意见》制定工作细则”的规定，从而体现最高人民法院该项法律规范应有的法律属性和效力。

2. 细化主审法官会议制度的内容。一是，主审法官会议规范性文件的结构进行整体设计。借鉴我国人大立法和最高人民法院司法解释的结构安排，就主审法官会议的一般原则、参与人员构成与确定、讨论案件及事项的范围、会议启动、会议讨论程序、会议讨论意见的运用与复议、保障措施等，以“章”的形式分别作出系统规定，既可清晰反映该规范性文件所调整的内容，也可在此框架下细化相应的内容和规定，使该规范性文件的条文数量得到明显增加。二是，对主审法官会议的内容适当加以具体规定。例如有关参与人员问题上，应明确参与人员的下限，参与人员的具体资格和确定方法，同时增加特定身份人员的禁止性规定等。又如，会议的主持人和参与人员的权利和义务、会议形成的意见运用规则等均应做出具体规定。三是，确保主审法官会议规范性文件条文的可延伸和可解释属性。由于主审法官会议制度属于司法改革的一项新举措，尚需不断探索逐步加以完善，涉及该规范性文件的内容也并非越具体越好、越多越好，需要在条文的设计上留有余地，保持条文应有的弹性，能够对未来实践中出现的新情况、新问题有所应对，因而在条文内容的确定和文字的处理上应有一定延伸和解释空间。

3. 调整规范性文件制定的组织形式。有关主审法官会议规范所做的上述两项调整或改变，实际上使得该项司法文件不再限于一般政策导向性的文件范畴，而成为具有一定法律属性和可操作性的具体规范。这也要求最高人民法院在对主审法官会议规范性立法上，改变过去政策导向和政策性规范的思路：一是，改变由最高人民法院司改办主导制定的做法，吸纳其他部门尤其业务部门的实质参与，共同组织和协商制定该项规范性文件，保证文件运用的可操作性。二是，由自上而下变为上下互动的制定规范性文件的模式，充分调动下级法院参与该项规范性文件制定的积极性，通过下级法院的建言献策，融入司法实践中行之有效的经验和做法，使得该项规范性文件具有切实的可行性。

（二）会议讨论案件范围和事项的界定

1.会议讨论的案件范围。根据《意见》第4条的规定，可由主审法官会议讨论的案件包括七种类型，相对于各地法院的规定而言已有明确的范围，但仍需在以下方面加以改进：一是，对于重大、复杂、疑难的案件需要适当做出界定。这类案件是主审法官会议讨论的重点案件，应该明确这类案件纳入会议讨论的基本条件。可以根据刑法分则规定的犯罪类型和性质以及可能量刑的程度等因素，结合案件处理面临的难度，对这类案件纳入会议讨论的大致标准做出规定。二是，对于新类型的案件范围应作出适当划分。随着社会经济的发展和科学技术的进步，在司法实践中已出现比较特殊的案件类型，对这类新型案件的基本特征和大致范围应有明确的规定，同时，涉及新类型的案件也需规定纳入法官会议讨论的基本条件。三是，应取消《意见》第4条 “其他需要提交讨论的案件”的规定。由于主审法官会议设置的目的在对重要的、有影响的案件提供专业的咨询意见，这类案件应有较明确的限制。如果允许院庭长可以决定其他案件纳入会议讨论，实际上《意见》规定的案件范围失去意义，可能加大会议讨论的负担和成本，影响其对重点案件讨论的质量，也可能导致法院审判管理机制运行的紊乱。

2. 会议讨论的具体事项。一是，会议讨论的事项应以法律适用问题为主，兼顾案件的事实和证据问题。如上所述，各地法院的规定大多数将主审法官会议讨论的事项限定为案件法律适用问题，从《意见》的精神来看，也将主审法官会议讨论的问题界定为法律适用问题。由于案件法律适用问题尤其存在争议的法律适用问题，往往与对案件事实和证据的认识相关，因而会议讨论应以法律适用问题为切入点，对于与法律有关的案件事实及证据运用问题应加以讨论。作为案件承办人而言，也应要求其在介绍案件中将案件事实和情节作全面叙述。二是，明确会议讨论的法律适用问题范围。从司法实践情况看，案件中的法律问题具有综合特征，法律问题之间也存在相互联系，很难进行孤立判断和评价。为避免主审法官会议偏重于案件实体法律问题（定罪量刑问题）而忽视程序和证据法律问题的分析和判断，应明确规定主审法官会议应就案件的实体和程序以及证据审查、判断和运用涉及的法律问题进行全面审查和分析，提出具体的、有针对性意见。

（三）平等发言顺序的构建

首先，参与法官会议的院庭长应靠后发言。由于在当下主审法官会议制度改革完善过程中并不排除院庭长参与会议，院庭长作为法官会议成员的发言顺序应做特别规定。将其发言排于会议末端是合理的，符合《意见》的基本精神。其次，本案合议庭的审判长或独任法官应先于与会其他人员发言。如上所述，这类人员属于案件承办人，对案件情况更为熟悉，由其先行发言更利于与会其他人员迅速、全面了解和掌握案件情况，也有利于把握案件争议的重点和焦点，将会议讨论引向迫切需要解决的问题。再次，其他与会人员的发言可采取自由发言的方式。法官会议制度改革的一项重要内容在于，对会议组成人员结构不再强调法官的行政职务、资历、学历等因素，而在员额法官群体中随机产生，所以，其他与会人员自由发言的方式是合理的，可以切实调动这类人员参与会议并建言献策的积极性和主动性。

另外，对于涉及专门知识的案件，应由了解和掌握这类案件知识的与会人员率先发言。《意见》对于涉及专门知识问题的案件，具有专门知识的与会人员先行发言并非属于一种强制性规定，但这类案件的关键问题又主要是专门知识问题或技术性问题，它成为整个案件争点或疑难问题解决的基本前提，故在法官会议规则中明确规定，对于这类案件应由掌握专门知识的人员先行发言是合理的。不过，其发言的顺序也应置于承办案件的法官发言之后。

（四）主审法官会议意见采纳的限制

1. 保持合议庭或独任法官对案件处理的独立性。合议庭或独任法官对主审法官会议形成的意见是否采纳有权独立做出决定，不受本院院庭长、审委会、上级法院的直接或间接干预，也不受其他人以组织或个人的名义对其施加的影响。同时，合议庭未采纳主审法官会议意见或合议庭与会议意见不一致时，也不应要求其必须说明理由。

2. 对于合议庭或独任法官不采纳的会议意见，应避免院庭长运用不当的审判监督管理权限变相强制合议庭或独任法官采纳。《意见》第6条规定：院长、副院长、庭长可以按照审判监督管理权限要求合议庭或者独任法官根据主审法官会议讨论的意见对案件进行复议。经复议未采纳主审法官会议形成的多数意见的，院长、副院长、庭长应当按照规定将案件提交审判委员会讨论决定。应该认为，上述规定实际上赋予本院院庭长有通过审判监督管理机制，要求合议庭或独任法官采纳法官会议意见的权力，这不仅使我国推行的合议庭或独任法官司法责任制的司法改革难以真正落到实处，而且为院庭长以行政手段干预和影响司法裁判提供正当和合法的方式，也偏离主审法官会议制度的专业咨询属性，因而该项规定应加以取消。

3. 对于合议庭或独任法官不采纳的会议意见，应建立审判委员会救济程序。与院庭长对审判的监督管理权不同，审委会既有法院内最高审判监督管理权，也负有审判职能。根据最高人民法院《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》的规定，审判委员会是人民法院的最高审判组织，有权讨论决定重大、复杂和疑难的案件。对于法官会议形成的多数人意见，合议庭或独任法官不予采纳，或者两者对案件的看法和意见不一致，本身说明案件具有明显的复杂、疑难特征，审判委员会有权对案件予以讨论决定。为避免院庭长对合议庭或独任法官审理案件的不当干预，根据《刑事诉讼法》和《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》的规定，合议庭或独任法官有权决定将该案提交审委会讨论决定，而非如《意见》第6条的规定，在合议庭或独任法官复议后，由院庭长提交审判委员会讨论决定。由合议庭或独任法官将主审法官会议的意见提交审委会讨论，或者审委会依职权主动讨论这一意见是对主审法官会议意见合理的救济程序。