民族地区基层诉源治理效能研究——以云南省大理白族自治州为例

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我国要发展成为法治大国，则诉源治理是我国提高社会治理法治化水平的重中之重。习近平总书记强调，我国作为超大国家体，自身的国情决定了我们不能成为一个“诉讼大国”。现代社会治理水平的提高需要解决不平衡的解纷方式造成的解纷供需矛盾问题。《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》提出“完善诉源治理机制，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量”的要求。一方面，诉源治理是一项旨在从源头上减少涉诉因素的社会治理方式是新时代“枫桥经验”的生动实践，也是“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的实践探索；另一方面，诉源治理效能关乎国家的整体治理水平，而我国作为一个团结统一的多民族国家，民族地区基层诉源治理效能的研究工作无疑是提升国家总体治理水平、实现我国治理能力现代化之基。2021年，在习近平总书记主持下，中央深改委第十八次会议审议通过了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，将诉源治理上升为国家社会治理领域的重要制度安排。本文以大理白族自治州近年来关于“诉源治理”的实践作为样本，着重分析其实践路径和预期效果，为推动民族地区基层的纠纷解决及社会治理法治化作出贡献。

一、研究民族地区基层诉源治理效能的时代意义与实践要求

大理白族自治州近年来通过将民族特色与诉源治理紧密结合，在解纷工作中坚持和发展新时代“枫桥经验”，使全州上下各民族地区的矛盾纠纷化解率得以大幅度提升。习近平总书记在党的二十大报告中指出，“要完善社会治理体系”，提出要“健全共治共建共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。面对社会发展变迁、民众维权意识增强以及各类新型权益纠纷频发的问题，发挥司法能动性是尽快提升民族地区基层诉源治理效能的关键所在。故各民族地区基层人民法庭在司法过程中做到充分运用司法经验，关注诉源形势，提供合法有效的司法服务，最大限度将纠纷化解在初期，遏制住诉讼增量的同时切实回应好基层社会发展需要是新时代“枫桥经验”的具体体现。

以云南省大理白族自治州作为研究样本的现实需要

具有代表性的研究样本是开展民族地区基层诉源治理效能研究的关键所在。大理白族自治州近年在州市县各级法院以及民族地区法庭中都有取得诉源治理优秀成效的典型模式，以其作为研究样本能为全国各个民族地区诉源治理工作的开展提供参考，全国各民族地区诉源治理效能的提升也有助于民族团结，深化我国法治进程。第一，大理州民族地区的诉源治理工作具有一定的全面性，不论是大理市人民法院喜洲人民法庭创新打造的“金花调解”、大理州中级人民法院在鹤庆县新华村银器小镇设立的“银匠调解”、大理市古城派出所设立的“阿鹏调解”等具有民族特色的纠纷调解室，还是大理剑川县甸南镇朱柳村组建的“五老乡贤”民事纠纷调解队伍、剑川县金华镇桑岭村延续的“议事组”议事制度还是大理弥渡女子调解队等，都反映出大理州民族地区的诉源治理覆盖到了一个民族自治州内不同地区、不同群体，矛盾纠纷的多样性也更全面地反映出民族地区诉源治理的实际情况，从而以其作为研究样本可以减少研究偏差，提高后续研究结果的准确性与可靠性。第二，大理州民族地区的诉源治理充分发挥了促进公平的作用，确保了不同民族和地区在研究中都有平等的代表性，有助于公平地理解和解决各民族地区面临的问题。第三，大理州在民族地区关于诉源治理、落实“枫桥经验”以实现多元解纷方面增强了制定政策与采取措施的有效性，各有效模式都是基于具体实际需求而创建，从而更有可能在实际应用中取得成功。第四，大理州的诉源治理以铸牢中华民族共同体意识为主线开展，通过深入了解和尊重不同民族和地区的特点和需求，大大促进了各个民族地区的社会和谐。第五，大理州拥有丰富的少数民族文化及治理资源，这些资源在推进民族地区法治化过程中发挥了重要作用。这些充分展示了大理白族自治州在民族地区诉源治理中的创新实践和显著成效，故其作为研究样本是现实之需，大理州的很多调解模式都值得学习并予以推广。

研究民族地区基层诉源治理效能的时代意义

党的十八大以来，习近平总书记不断强调“要切实贯彻新发展理念，促进经济实现由高速度增长向高质量增长转变”，这一重要论述说明我国正在处于经济转型期。在这种结构性变迁的时代背景之下，处于社会转型期下的社会以纠纷频发为主要外化表现，民族地区同样如此，无论是在人际关系的交往过程中还是在基层社会经济秩序的运行过程中都容易产生与以往不同的、不同形式的新问题、新摩擦。一个国家中各社会阶层、主体之间的利益冲突自然会日渐凸显，各维度的解纷工作难度也会逐步提升。我国作为团结统一的多民族国家，民族地区基层社会治理的成效会直接影响转型期国家的总体发展进程，而诉源治理效能是衡量民族地区基层社会治理成效的一项重要指标，故研究民族地区基层诉源治理效能具有积极的现实意义。苏力从“纠纷社会”中矛盾纠纷法律治理的“主要入口”出发，主要研究了在“纠纷社会”中法院蹚出“案多人少”困境的出路，主张从“多元化解纷机制建设”“增加审判资源”“审判程序的繁简分流”以及“科技手段的运用”等几方面来提高基层法院对基层矛盾纠纷的司法治理能力。可见，新时代下的民族地区需通过社会治理体制机制的系统变革以有效缓解基层法院“案多人少”的审判压力，建设好多元化纠纷解决机制建设才有助于在提高民族地区非诉解纷司法能力的同时降低诉讼解纷的司法压力值，在不断的实践创新过程当中寻找最适宜解决本土矛盾纠纷的方式方法将成为常态。

全面提升民族地区基层诉源治理效能的实践要求

中国司法制度现代化的根本在于城乡基层司法制度的现代化，新时代的“枫桥式人民法庭”的核心要义即建设现代化人民法庭。“中国的司法必须回应中国的问题，当代中国的司法必须有效回应当代中国的问题。”诉源治理工作是为人民排忧解难的一项工作，只有打造以人民法庭为重要支点的基层社会法治体系，以人民法庭的高质量发展并推动民族地区基层司法制度的现代化转型才是“枫桥经验”嵌入到民族工作、基层社会治理工作中的最好诠释。法律服务于社会，法院在过去“往往被认为是一个独立、中立、维持公平的裁判机构”，但社会矛盾发展的新形势自然会对化解人民内部矛盾提出新要求。民族地区基层适应新时代要求的“诉源治理”无疑是促使民族地区基层从社会管理向社会治理不断迈进、转变，以推进我国民族地区基层社会总体治理能力，最终实现完善国家社会治理体系和治理能力现代化的必要举措。创建“枫桥式人民法庭”是新时代“枫桥经验”和“新时代人民法庭”的完美结合，通过“枫桥式人民法庭”对基层社会进行治理能够有效回应我国当前社会转型、国家权力下沉以及人民内部矛盾化解的司法需求。

二、大理州民族地区基层诉源治理现状

“枫桥式人民法庭”创建

1.大理州洱源县法院解锁“照壁文化+法治”

大理的白族照壁具有丰厚的中华民族传统文化底蕴，展示出鲜明的民族特色。洱源县人民法院邓川人民法庭一直以来坚持并发展新时代“枫桥经验”，通过深度挖掘大理州白族照壁文化中与法治相融的内核精神，并将其运用在审判实践中。同时，在参与白族地区基层社会治理过程中充分发挥照壁文化里的家风家训、立德、立言、立行的作用。邓川人民法庭以“法的精神、文的品味、化的功能”为治理思路，萃取白族照壁文化，以“善治”促和谐，匠心打造了法治文化长廊，着重在“家风”板块展示了“青莲遗风、清白传家、耕读传家、琴鹤家风、百忍家风、南诏宰辅”等优秀的白族家风文化，法庭将优秀家风家训运用到诉源治理工作中，用照壁文化潜移默化地教育引导白族群众，是“枫桥式人民法庭”的创新举措，发挥了民风向善、社风向好的正面作用。

邓川法庭在审理一起相邻纠纷案件时，坚持德治与法治、情理与法理有机融合，将审判法庭搬到了村内写有“明道立德”的白族大照壁前，将社会主义核心价值观有机融进白族地区矛盾纠纷化解的全过程。不仅实现了案结事了人和，还对构建睦邻友善、团结友爱的邻里关系及建设美丽、文明、和谐的白族乡村起到了积极的推动作用。将传承优秀白族家训家风和中国传统民族文化有效结合，通过采用使优秀民族文化嵌入诉源治理的方式，一方面让干警体味中华民族淳朴的家风家规，树牢“法安天下、德润人心”的法治理念与法治思维，另一方面为人民群众提供最近的学法资源，增强守法意识，在生活中积极发扬明礼知耻、崇德向善、勤廉笃实的优良作风。故邓川人民法庭萃取白族照壁文化用以纠纷化解的举措是值得民族地区借鉴的，也是具有创新意义的“枫桥式人民法庭”。

2.大理州顺濞法庭探索基层善治路径

大理白族自治州漾濞彝族自治县人民法院顺濞人民法庭坚持贯彻党的群众路线，结合实际在辖区内协同开展安全生产、命案防控、婚姻家庭等案件的集中走访排查，充分发动群众、组织群众、依靠群众解决群众自己的事情。首先，构建了“党建+群众+审判+治理”的工作模式，将党支部建设与新时代“枫桥经验”充分结合，把党支部战斗堡垒作用以及党员的先锋模范作用发挥到极致，努力做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。其次，发挥司法能动性以打造平安和谐的安全生产法治环境，结合辖区工业企业较多且返乡人员流动量较大的实际情况，顺濞人民法庭坚持“进企业、进农村、进学校、进家庭”，全方位多形式开展安全生产知识宣传，积极把司法职能延伸融入到企业生产管理中，时刻关注生产领域容易引发的矛盾纠纷，从司法视角保障安全生产，为社会经济高质量发展保驾护航。再次，构建共治共享的诉源治理机制，实质化解民族地区矛盾纠纷，顺濞人民法庭辖区内的23个村现已实现诉讼服务点、巡回审判点以及便民联系点的全面覆盖，助推纠纷治理触角延伸至民族地区基层。法庭与村社建立联动机制，立足职能职责的同时实现优势互补、相互借力。审判人员深入网格村社开展命案防控宣传，对潜在的社会矛盾及特殊人群进行无死角走访，对排查出的比较重大的矛盾纠纷，及时与村委会、派出所、乡镇综治中心等其他相关部门联动会商，制定应急处置预案，了解清楚当事人的具体情况并有针对性地对其进行心理疏导，尽量做到“案结事了人和”，防止“民转刑”“刑转命”重大恶性案件发生，努力构建“共建共治共享”的民族地区社会治理新格局。最后，采用跟踪问效的方式提升民族地区诉源治理效能。对已审结的婚姻家庭、相邻纠纷及土地山林等案件按风险等级集中回访，在尊重自我维系制度的基础上与当事人再度进行深度沟通，落实民族地区诉源治理中风险预估环节的工作，真正做到对高风险案件实行全链条跟踪问，深入贯彻不断完善矛盾纠纷多元化解机制建设，第一时间对存在的风险向当地相关部门汇报，形成联动处置机制，最终取得较好诉源治理成效。接下来，顺濞法庭将紧紧抓住“枫桥式人民法庭”创建契机，发挥好基层治理的“桥头堡”作用，助推民族地区基层治理能力实现更大跨越，为促进民族地区人民群众幸福感与获得感的提升砥砺前行。

民族特色调解室

1.“金花调解”

金花调解是云南省大理市人民法院喜洲人民法庭创新打造的具有边疆民族特色的多元解纷模式。这种模式结合了当地的民族文化，特别是白族的风俗习惯，由熟悉法律政策、通晓白族语言、知晓民风民俗的“金花”担任调解员，帮助群众调处婚姻家庭、赡养、抚养、相邻等纠纷，及时化解矛盾，受到了各族人民和社会各界的好评。“金花调解”模式以“枫桥经验”为总遵循，以边疆民族地区平安建设为主线，金花调解室通过柔性疏导、理性引导的方式，调处化解纠纷，创新“三治融合”，发展“四防并举”，让基层各族群众体验共建共享，感受公平正义。金花调解室的调解员们通过使用白族话与当事人沟通，拉近双方距离，更高效地化解纠纷、解决问题。同时，金花调解员还会变身为“金花家事调查员”，利用传统风俗习惯疏导和启发群众，向大家讲法律、讲家风、讲正确婚恋、讲邻里和谐，并利用“诉前+诉中+诉后”连环调解，设立回访制度，避免二次纠纷。

此外，金花调解室还引入了法律、心理、人类学等专业人才，打造了“金花+博士”的双调解模式，形成了以“金花调解”为主，博士调解、诉前委派调解、乡贤调解、网格人民调解等协同发力的“金花+N”多元解纷工作模式，为“金花调解”再添助力。金花调解室不仅维护了人民群众的合法利益，同时又把司法手段和民族团结相融合，有效地促进了民族团结工作。“金花调解”机制已成为全国的一张诉讼服务的亮丽名片，也是党建工作、民族团结工作的一张亮丽名片。

2.“阿鹏调解”

大理“阿鹏调解室”是大理市古城派出所设立的一项创新举措，用以学习和发扬新时代的“枫桥经验”，化解矛盾纠纷，促进社会和谐。“阿鹏”意为白族青年，象征着大理的地方特色和文化，同“金花调解室”有异曲同工之处。调解室的调解员由经验丰富、业务精通的民警组成，他们运用耐心和专业的调解技巧，成功调处了多起矛盾纠纷，调解满意率达到了100%。“阿鹏调解室”的设立，不仅提高了调解工作效率，而且能够更加便捷、有效、精准地化解矛盾纠纷，真正把矛盾化解在基层，把问题解决在萌芽状态。大理古城派出所还建立健全了“调解员固定坐班+多部门协调联动”的多元调解机制，及时响应住户、商家和游客的需求，有效及时地调处涉旅纠纷，在维护大理古城的社会治安和促进旅游业发展中发挥了重要作用，为群众和游客提供了一个文明和谐的环境。

3.“银匠调解”

大理“银匠调解”同“金花调解”“阿鹏调解”一道，都是具有苍洱特色的诉讼服务品牌。“银匠调解”是大理州中级人民法院在鹤庆县新华村银器小镇设立的特色调解室，它集多元化调解纠纷、非遗司法保护和旅游巡回审理功能于一身。银匠调解室的设立背景、目的和工作开展情况都与当地的银器加工产业紧密相关，通过邀请有威望的银匠和非物质文化遗产传承人协助调解，有效解决了涉银器制作工艺的纠纷难题。银匠调解室的建立，是大理州创新发展边疆民族特色调解的一部分，推进了一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系建设。通过这些特色调解室，大理州在法治乡村建设中展现了其独特的法治“亮色”，为群众提供了更便捷、更贴心的司法服务。大理州人民法庭的“银匠调解”是大理州打造出的具有鲜明特色的地方调解品牌，其动员了少数民族的治理力量，增强了民族地区治理资源的权威性。

发挥新时代“枫桥经验”的诉源治理模式

1.“五老乡贤”调解队伍

大理州剑川县甸南镇朱柳村组建的“五老乡贤”民事纠纷调解队伍，利用身边人评身边事的方式，进行矛盾纠纷的调解。剑川五老乡贤调解队伍是一种基层社会治理的创新模式，它体现了人情、面子与权力的再生产之间息息相关，通过组建老干部、老党员、老模范、老教师、老军人等“五老”人员，形成一个具有较高政治素质、文化水平和群众威望的调解团队。这些队伍在基层矛盾纠纷的调解中发挥了重要作用，提升了乡村矛盾纠纷化解的实效，为经济社会发展创造了和谐稳定的社会环境。

五老乡贤调解队伍的组建，不仅加强了基层治理，还通过定期培训和明确工作制度，提高了调解员的思想政治和纪律作风教育，以及专业调解技能。他们通过深入群众，传播法治文化，引导群众依法办事，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法，推动基层社会治理走上法治化轨道。在实际工作中，五老乡贤调解队伍采取了多种措施，如建立矛盾纠纷排查预警机制，调解闭环管理机制，以及强化培训等，确保了调解工作的专业性和有效性。此外，他们还结合地方特色，创新性地建设了调解工作室，如“邻里和亲”调解工作室和“夕阳红调解工作室”，用亲情、事实和法律道德来化解矛盾纠纷，实现小事不出村、大事不出乡。在其他地方，如驻马店市新蔡县河坞乡，也通过组建“五老乡贤”队伍，优化了人员配备，主动担当作为，拓展了调处范围，源头化解矛盾纠纷，并实行了跟踪督办，拧紧了责任链条。而在微山县驩城镇，则探索了网格+五老乡贤模式，一站式调处矛盾纠纷，通过网格服务将群众诉求解决在网格内，让有矛盾纠纷找网格员、五老乡贤成为一种习惯。剑川五老乡贤调解队伍是基层社会治理中的一个有效实践，它通过整合多方资源，提升了调解工作的专业性和效率，为维护社会和谐稳定做出了积极贡献。

2.女子调解队

大理弥渡县女子调解队是一个由122名妇女志愿者组成的团队，活跃在弥渡县苴力镇，致力于调解邻里矛盾纠纷、帮助孤寡老人和留守儿童。这些调解员不仅在村内出现的矛盾纠纷中发挥作用，依据法律法规、政策等进行及时调解，化解社会矛盾，而且通过司法所组织的培训，加强了调解业务学习，确保依法调处的原则落到实处。大理州弥渡县通过女子调解队、文艺队和护卫队等队伍进行矛盾纠纷日常排查、分析研判、跟踪回访，同时开展普法宣传、学法培训等活动。女子调解队的工作制度包括固定的工作场所、及时记录调解纠纷、集体讨论重大纠纷等，她们在调处前会做好调查，明确争议重点，并为纠纷当事人保密。队长强调，“我们首先是讲情、讲理，再讲法”，在苴力镇，离婚诉讼案件占了家事案件的54.6%，女子调解队每年要接触大量的离婚调解工作。弥渡县人民法院苴力人民法庭也积极参与到普法宣传中，法官每月深入各个村委会，向留守老年妇女宣传相关法律法规，从根源上扼制未成年人犯罪。通过这些活动，女子调解队不仅提升了群众的安全感和满意度，也为维护社会和谐稳定贡献了重要力量。

在培训方面，苴力镇开展了第二届女子调解队员业务培训，内容围绕建设文明村寨、社区戒毒、社区禁毒、婚姻家庭纠纷及调解技巧等方面进行讲解。通过培训，调解员们掌握了更多调解技能和法律知识，提高了妇女权益保护的认识，并鼓励她们发挥“半边天”作用和矛盾纠纷排查化解的“第一道防线”作用。大理州妇联组织也与相关部门紧密协作，推动家事矛盾纠纷治理法治化、联动化、系统化，为妇女儿童建起了一个可咨询能维权的“温馨家园”，并深入推进“巾帼普法乡村行”，积极开展“巾帼送法润农家”活动。这些举措进一步筑牢了妇儿维权的屏障，促进了社会和谐稳定。

3.“议事组”议事制度

大理州剑川县金华镇桑岭村延续的“议事组”议事制度，为村民搭建起特色调解平台，让社情民意在“茶话会”中汇集，让矛盾纠纷在“院坝会”中化解。议事组是剑川县桑岭村的一种传统议事制度，历史悠久，是当地解决各族村民之间矛盾纠纷的一种方式。在桑岭村，各民族之间有“打老友”的传统，男性之间称为“阿夫甲”，女性之间称为“阿代之”，这种关系比普通的结拜关系更深，双方会称呼对方的父母为“夫甲爹”“夫甲妈”或“代爹”“代妈”，并且在过年过节、婚丧嫁娶等重要时刻互相往来和帮助，形成了一种深厚的社区联系和互助精神。在这个传统的基础上，桑岭村形成了一种“议事”制度，即当出现涉及各族村民的矛盾纠纷时，由各族中的德高望重的老人聚在一起，协调民族关系，像协调家庭关系一样，维护团结和谐的民族关系。这种制度在新时代得到了进一步的发展和升华，形成了“党建+社会治理”的新模式，通过政治引领和社会宣传教育，引导群众听党话、跟党走，充分发挥党支部和党员干部的先锋模范作用，建立了以村委会党组织为核心的社会治理机制。

4.“四联”共建模式

大理州顺濞法庭全面落实人民法庭一站式建设并探索出以法庭为中心、乡镇为平台、村组为支点的多元解纷“四联”共建模式，取得了一定成效。模式内容具体包括：一、联村社，打基础。与辖区中各个村建立工作联系机制，实行法官联村，实现诉讼服务点和巡回审判点全覆盖。二、联乡镇，聚力量。主动争取辖区乡镇党委、政府、人大的领导、支持和监督，主动融入和服务保障地方中心工作。与辖区内司法所、派出所开展共建活动，互通信息、相互协作，形成解纷合力。三、联调处，解纠纷。首先，健全联调机构，将辖区内的司法调解、人民调解组织纳入法院调解组织名册，吸纳动员更多力量参与到矛盾纠纷联调联处中；其次，强化工作指导，加大对辖区人民调解组织的法律指导和业务指导从而切实提高人民调解员解纷能力；再次，加大巡回力度，探索推行巡回收案，常态开展巡回审理，将法庭主动前移，贴近现场了解事实，化解纠纷；最后，特邀调解员入驻法庭，选聘1名群众基础好、工作能力强的特邀调解员，常驻法庭开展诉前委派调解、委托调解工作。四、联创建，治诉源。根据辖区内的经济发展水平、居民人口构成、居民分布特点及乡约民俗等基本情况，因地制宜地对接联络人大代表、基层机关及基层自治组织、调解组织协力推进完善多元解纷机制，共同致力“诉源”治理，使法庭既能当好“堤坝”、守好“底线”，又能消弭“诉源”，成为密切联系群众的纽带，将矛盾纠纷消化在萌芽状态。

5.“文化治理”模式

大理剑川法院在文化治理模式方面采取了多种措施，将法治文化与民族文化深度融合，以提升司法服务的质量和效率。具体做法包括：第一，以文传法：剑川法院通过建立“一院两中心”等硬件设施，营造为民司法文化氛围，让法治文化深入人心，并拓展法治文化阵地，实现法治传播零距离。第二，以文化诉：强化行为文化建设，打造具有苍洱特色的文化诉服品牌，如大理市法院与大理大学合作建立的“博士调解室”，以及大理州中院与州委宣传部合作建立的“新新无讼乡村指导工作室”。第三，以文筑源：加强精神文化建设，形成宣传矩阵，提升干警的综合素质，并通过文化传播，繁荣法院文化创作，如创办“法在身边”电视栏目，选取典型案例普及法律知识。第四，民族文化融入：剑川法院在诉讼服务中融入白、汉“双语审判”，并选任通晓民族语言的特邀调解员参与矛盾纠纷的调处，用群众喜闻乐见的方式开展工作。第五，提质增效：剑川法院立足边疆文化，用好审判管理加诉源治理，有效发现并改进工作中的问题，如通过“阅核制”和“数据会商”提高审判质效。第六，阿夫甲调解法：利用白族的“阿夫甲”文化，即“老友”之间的和谐关系，引导双方信守承诺、自觉履行调解协议，推动矛盾就地化解。通过这些措施，剑川法院不仅在审判质效上取得了显著成绩，而且在推动法治文化与民族文化的融合、提升司法公信力和群众满意度方面发挥了积极作用。

三、民族地区基层诉源治理效能提升的阻却因素

1.诉源治理资源力量整合不够充分

通过研究大理州的诉源治理现状可知，大多数的民族地区诉源治理工作在开展时均存在资源整合不充分、整体联动不足、轻重缓急不突出以及诉源治理工作制度设计不够系统化的问题。尚未将“集中力量办大事”切实贯彻到民族地区基层诉源治理工作的各个环节当中。提升民族地区诉源治理效能需要用全局性的治理手段，用“全盘棋思维”整合多方力量，杜绝治理主体单一，多元共治才能使民族地区的诉源治理走向现代化。而这一阻却因素拆解开主要包括以下几个方面。

第一，调解力量分散。多数民族地区的诉源治理没有实现对各项现有资源的有效利用，也没有汇聚力量攻坚克难。民族地区的公共服务和民生改善相对滞后本就不利于诉源治理效能的提升，而诉源治理主体之间的联动性不足更会导致矛盾纠纷的化解效率低，进而影响人民群众的幸福感和获得感。多元共治既能缓解民族地区基层公共服务的可及性和精准性不足的问题，也能通过联动做好纠纷预防与联动解纷工作以提升民族地区的诉源治理效能。

第二，法律援助和司法救助的不足。在民族地区，法律援助和司法救助的覆盖面和效果有限，当事人诉累严重，导致一些矛盾纠纷难以及时化解。正确做法是人民法庭通过整合乡镇解纷力量，努力把矛盾吸附在基层，稳控在当地，争创“无讼无访”乡村，从而演绎好基层矛盾纠纷的源头预防者，减轻当事人诉累，才能切实提升民族地区的诉源治理效能。尽管双语调解、庭审下乡、巡回法庭等形式虽然在一定程度上缓解了这一问题，但整体效果仍需进一步提升。

第三，基层党组织和群众自治制度的薄弱。乡村精英的流失使得基层治理缺乏有效的组织和领导力量，影响了治理效能的提升。一方面，民族地区基层治理需要加强基层党组织建设、基层政权建设和群众自治制度，把“党领导一切”贯彻到诉源治理当中。另一方面，民族地区的诉源治理也面临着文化认同和民族团结的挑战。民族地区需要在党的带领下通过弘扬民族文化、提升公共文化服务水平等方式，增强文化认同和民族团结。只有加强党建，增强民族地区的文化认同感，才有助于在一定程度上促进民族地区的和谐与稳定，为诉源治理效能的提升提供好的文化氛围。

第四，没有意识到群众参与基层治理的重要性以及相应机制的缺失。民族地区需要拓宽群众参与诉源治理的渠道、构建社会心态识别机制、社会矛盾预警机制和社会关切回应机制，以听取民意、集中民智提升治理效能和化解社会矛盾。当前，这些机制的建设还不够完善，导致群众对治理的满意度和参与度不高，影响了基层治理的及时性和有效性。因此，整合治理力量是提升民族地区诉源治理效能的必经之路。

2.地方性知识与治理资源的缺乏

一方面，民族地区因历史、传统的特殊性，形成了大量富有特色的地方性知识。然而，这些知识往往未能被有效挖掘和转化为社会治理资源。地方性知识的挖掘和利用对于提升基层治理效能至关重要。在解决民族地区具体矛盾纠纷时，因地方性知识的应用缺乏、法治思维的运用还不到位以及基层群众的法治观念还是不强，导致民族地区诉源治理效能提升困难。且由于基层在认识社会新问题、把握社会经济新规律方面存在滞后性，同时会对诉源治理工作存在一些陈旧观念。因此治理效能的提升是相对缓慢的。

另一方面，民族地区相对明显的社会流动性也给基层诉源治理效能的提升带来了挑战，即民族地区由于历史和自然条件等原因，经济社会发展相对滞后，导致大量人口流动，特别是乡村精英的流失，这种流动性引发了个体化趋势，使得传统诉源治理基础不够稳。民族地区基层诉源治理存在着人员力量薄弱的问题，这会制约诉源治理提质增效，同时还会导致民族地区高质量发展出现瓶颈。由于能够长期驻扎在民族地区基层的特色调解员、专职网格员数量不够，而人少事多、人员工作能力与治理难度匹配不当又是民族地区诉源治理工作中的常态，故多方因素都成为了民族地区诉源治理效能提升的绊脚石。

3.诉源治理信息化程度有待提升

大数据时代的到来已经让社会工作的多方面与信息化产业融合，提高了工作效率和精细程度。而当前多数民族地区诉源治理信息化水平较低，智能科技普及率不高，信息分析研判不够精准，云计算、大数据、人工智能的应用没有深入到诉源治理中。诉源治理的信息化和智能化在提升治理效能方面具有重要作用，但也存在一些挑战和阻却因素，以下是一些关键点。第一，数据共享不足。民族地区诉源治理的数字化转型需要多方面的数据共享，但目前仍存在数据孤岛问题。政府部门在社会治理过程中对可能产生矛盾纠纷的数据信息还没有在一个综治平台里面呈现，部门数据壁垒情况依然存在。第二，智能化水平有待提高。社会矛盾纠纷化解未能适应信息技术高速发展趋势，在线纠纷解决机制平台尚处于对线下机制的简单复制阶段，缺乏基于大数据支撑的纠纷预判能力以及对纠纷成因的溯源分析和演化规律研判。第三，传统仪式文化的影响。解纷过程中当面现场辩论的传统仪式文化还没有根本改变。民众对司法的信任与正义感知目前还无法完全折射到数字解纷平台，部分基层群众还是愿意当面在线下物理空间中协调纠纷解决事宜。第四，数字技术供给与需求之间的张力。实践中，法院运用在线多元解纷平台通常只适用事实清楚、争议不大的部分民商事矛盾纠纷的预防化解，并且其中有些矛盾纠纷还不能完全用线上多元解纷平台进行诉前调解。此外，发生在民族地区基层的矛盾纠纷，往往涉及面对面的情感交流和关系修复，部分群体的数字素养还比较低。第五，技术和平台的局限性。目前商业化智能技术发展尚不能完全满足纠纷解决的现实需求，多元解纷机制的智能化构建存在算法黑箱、算法歧视、去现场化、去仪式化等问题，导致司法价值与技术取向在一定程度上和范围内仍存在一些背离。第六，信息硬件建设不足。进一步优化信息化解纷平台需要加强信息硬件建设，奠定智慧解纷基础。加大智能化手段应用力度，提高解纷便民服务成效，深化智能应用领域拓展，提升解纷透明指数。第七，多元解纷数字平台运用规则不完善。需要完善多元解纷数字平台运用规则，构建包容共享的网络司法空间。法院可联合多个部门共同出台相关制度激励机制，整合各方解纷资源集聚线上，调动民族地区各方社会主体积极参与在线多元解纷平台建设。第八，民族地区基层治理的复杂性和多样性使得信息化手段在实际应用中面临挑战。例如，法院想要通过诉源治理APP为人民群众提供多项诉源治理相关服务，但是，目前将法院概况、审判事务、新闻中心等多角度全方位的展示以满足不同用户需求的做法在落实上还有难度。

通过以上分析，可以看出诉源治理信息化和智能化在提升民族地区诉源治理效能方面具有巨大潜力，但也面临着数据共享、技术供给、文化传统等多方面的挑战，需要综合施策和创新来克服这些阻却因素。

四、民族地区基层诉源治理效能提升的举措与方向

当前，大理州民族地区的诉源治理已经形成了一些创新和有效的经典模式，这些具有民族特色的代表性模式是大理州各民族地区近年紧紧围绕习近平同志为核心的党中央对社会治理作出的重要指示——“将非诉讼纠纷解决机制挺在前”的优秀成果。在此基础上加强各模式建设要始终以人民为中心，坚持和发展新时代“枫桥经验”，运用法治思维和法治方法多元共治。以下是一些有利于进一步提升民族地区诉源治理效能的建议，这些建议结合了大理州各民族地区的实际情况和民族文化特点，旨在提供更有效、更贴近群众的诉源治理举措。

坚持“多元共治”推进民族地区诉源治理模式体系化

1.诉调对接，建立多元联动调解机制

要增强共治合力，整合多方资源，集合各方调解力量，打造多元协同的民族地区基层诉源治理新模式。法院通过“纠纷预防+联动解纷”的工作思路，联合民族地区的司法局、妇联、人社局等单位的力量，共同参与调解工作，形成多元纠纷化解体系，提供多种解决方案，满足不同群众的需求。人民法院要以创建“枫桥式人民法庭”为契机，推动实现人民法庭自身建设大提升的同时可通过与多部门建立纠纷预警联调机制，有效将纠纷化解在诉前。同时还可以利用巡回审判和节令契机，开展丰富的普法活动。建立“多元主体”一体化民族地区纠纷治理机制与多元主体“嵌入式”纠纷共治模式，推进多民族地区治理共同体的建设。建立跨行政区域、跨部门、跨行业的协调会商机制，及时妥善处置矛盾纠纷。法院可与多个部门和行业协会考虑签署诉调对接协议，构建多部门解纷大格局，推进实现我省民族地区共建、共治、共享的社会治理效果。

2.设立巡回审判点，减轻当事人诉累

法官和调解员入乡入村，在乡镇设立巡回审判点，将法律服务送到群众家门口，减轻当事人诉累，增强法治意识。巡回审判点和调解员入乡入村是司法系统为了更好地服务偏远地区和农村地区，提高司法服务的可达性和效率而采取的措施。调解员和法官深入民族地区的农村和偏远地区，直接在当地设立巡回审判点，方便当地居民就近解决纠纷。调解员和法官需要对当地的社会环境、文化习俗和经济状况有深入的了解，以便更好地进行调解和审判工作。使用当地居民能够理解的语言进行沟通，确保信息传达的准确性和有效性。在巡回审判和调解过程中，普及法律知识，提高当地居民的法律意识。根据当地居民的生产和生活特点，灵活安排审判和调解的时间和地点。对于调解和审判的结果，进行持续的跟进，确保问题得到妥善解决。建立有效的反馈机制，收集当地居民对巡回审判和调解工作的意见和建议，不断改进工作方法。故通过巡回审判点和调解员入乡入村，可以有效地解决偏远地区和农村地区的纠纷，促进社会和谐稳定。同时，这也是司法为民、服务基层的重要体现。

3.重视党建，准确把握新时代人民调解工作的原则

提高民族地区矛盾纠纷化解的效率与效果离不开始终坚持党的绝对领导。要聚焦政治引领，做强民族地区党建引领主引擎。在民族地区社会治理创新中，党的政治建设发挥着推动人民调解工作始终沿着正确的政治方向前进的关键作用以及总揽全局、协调各方的领导核心作用。建议通过各民族地方党委领导，构建融合政府主导、多方参与、司法推动、法治保障的诉源治理工作格局，整合区-街镇-村居三级非诉解纷力量，充分发挥各个民族地区特有的解纷资源优势，凝聚各方解纷合力，构建自上而下团结一心的民族地区矛盾纠纷治理体系。

4.鼓励社会参与，集中民众智慧

提升民族地区诉源治理效能离不开各族群众的民意表达，只有听取民意、集中民智，才更有助于开展好各族人民满意的调解工作，应当鼓励当地社区、村委会、企业事业单位、社会组织和个人积极参与矛盾纠纷化解工作，并引导社会资金投入矛盾纠纷化解领域。进一步拓宽群众问题反馈渠道，网格党群服务站等阵地，实现居民群众可直接与工作人员“零”距离沟通交流。并通过便民服务中心综窗改革实现对民族地区矛盾纠纷的前台分流、窗口受理、后台办理、流程跟踪。对于需要职能部门介入的纠纷，积极联合相关部门、轮驻办公等方式对纠纷进行处理，打破领域壁垒、畅通运转渠道、提升共治成效，满足居民群众多样化、个性化的服务需求，形成多方参与、共同解决问题的良好局面。

坚持“因地制宜”优化民族特色解纷服务布局

1.尊重民族风俗，夯实民族特色调解品牌

尊重民族风俗是维护民族团结和社会和谐的重要方面。每个民族都有自己独特的文化和传统，这些文化和传统是民族身份和精神的体现。在调解涉及不同民族的纠纷时，了解和尊重各自的民族风俗是非常重要的，应在不违反法律法规的前提下，按照少数民族的风俗习惯开展矛盾纠纷化解工作，如大理市人民法院的“金花调解室”利用当地白族文化特色进行调解一样，不仅达到了调解目的，还保证了群众满意度。在调解过程中，首先要了解不同民族的文化背景和风俗习惯，这有助于更好地理解各方的立场和需求，同时，认识到每个民族都有其独特的价值和贡献，调解时应尊重这种多样性，加强法治教育的同时避免任何形式的偏见或歧视。在尊重各自文化的基础上，寻找共同点，促进各方达成共识和解决方案。在调解过程中，要注意语言和行为的文化敏感性，避免使用可能引起误解或冒犯的言辞。调解人员应接受有关民族风俗和文化差异的专业培训，以提高调解的效率和效果。在尊重民族特色的基础上，有效地进行调解工作，促进不同民族之间的和谐共处。

2.发挥文化优势，主动介入调解以尽早化解纠纷

借鉴大理白族自治州和楚雄彝族自治州“金花调解”“金花+N”“阿鹏调解”“梅葛调解”的成功经验，化被动调解为主动介入，实现更早、更准、更快的解纷效率。要持续做好具有民族特色的网格管理服务体系建设及矛盾纠纷多元化解，通过设立具有民族特色的调解室，聘请熟悉当地法律政策和民风民俗的调解员，主动介入纠纷，在调解过程中，通过沟通和教育，帮助各方了解其他民族的文化和传统，促进相互理解和尊重，引导双方化解矛盾，使矛盾在初期得以解决，尽量避免小矛盾用大资源的现象，提升调解工作效率。

3.健全民族解纷人才培养机制，强化基层调解组织实力

大理州已经在基层创建了多个各具民族特色的调解室，聘请调解员参与法庭调解工作，在处理涉及不同民族的纠纷时公正调解，始终保持公正和中立，确保调解结果不偏袒任何一方，有效化解诉前矛盾纠纷。建议民族地区各特色调解室可以考虑与高校民族科研部门协同探索人才培养模式，为民族地区培养创新型人才打开新的渠道，通过公正、高效的人才培养工作，建立各民族地区当地居民对司法系统的信任。每个调解员在为各族人民群众化解矛盾纠纷时，都应当意识到不可以像从树上摘取成熟果子那样僵硬照搬适用法律规则，而要结合民风民俗考虑当下个案具体当事人的利益，做出人民满意的调解是提升民族地区诉源治理效能的关键，故健全民族解纷人才培养机制是强化民族地区基层调解组织实力的重中之重。

坚持“法智融合”助推民族地区矛盾纠纷化解“智慧升级”

1.利用现代技术为调解率的稳步提升提供支持

要坚持“智治”赋能，积极推进数据基础设施和智慧安防体系建设。加快推进民族地区基层治理信息化建设，探索民族地区基层诉源治理的新路径。利用“互联网+”解纷模式，设立多元化远程调解中心，全面推行音视频调解，提高纠纷化解的效率。在新冠肺炎疫情期间，云南各地司法行政部门创新调解方式，利用现代通讯技术进行远程调解，为依法防控疫情和维护社会稳定提供支持。贯彻“让数据多跑路，让百姓少跑腿”的解纷理念，利用好民族地区的智慧治理服务平台，推动源头预防，以线上收集社情民意，推行“群众点单、社区接单、街道派单、部门领单”闭环管理模式，形成“民意随时表达，民情快速反映，民生需求及时解决”的良好氛围。畅通和规范群众诉求表达通道，实现您“码”上说、我马上办的街道社区与居民群众“双向奔赴”的纠纷化解新模式。

2.巧用智能科技拓宽普法覆盖面

通过国家机关、人民团体、企业事业单位等开展法治宣传教育，普及矛盾纠纷多元化解法律知识，培育理性表达诉求、依法维护合法权益的社会氛围。各民族地区结合当地民族特点，秉承“数字化+法治化”融合发展理念，坚持司法为民，实现“线上”和“线下”、“网联网”与“面对面”相融合，打通服务各族群众的“神经末梢”，有效提高民族地区矛盾纠纷调解效能。巧用智能科技，把解纷新理念、法治新思想以快捷便利的形式带到各民族群众的身边。充分发挥信息效能，尽量做到“哪里有需要，调解服务就跟进到哪里”，切实将矛盾纠纷化解在基层。同时还可以通过智慧平台普法版块，定期向各族群众推送相关政策和法律法规，也是在为各族群众办理事务和化解矛盾提供知识储备。故在信息时代更应巧用智能手段以强化群众法治观念，从而形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。

 

佴澎简介

佴澎，两届中共云南省委法律顾问，云南省法学会兼职副会长，云南省法学专业类教学指导委员会主任委员，云南省第二届法官检察官遴选委员会委员，中国国际法学会第十一届理事，中国法学会法学教育研究会第四届、第五届理事，入选兴滇英才计划文体人才，云南财经大学法政学院教授，博士生导师。带领所在单位获“全国普法工作先进单位”，入选国家级一流本科专业建设点，个人获全国“法律专业学位研究生教育优秀管理工作者”、云南省党委信息工作“优秀智库专家”称号。深耕纠纷解决机制，专注东南亚。研究成果获中央领导同志、省委常委、政法委书记等领导肯定性批示，内容被吸纳到涉密文件中。完成2项国家社科基金，一项省社科规划重点项目。发表SSCI/SCIE文章7篇，跻身全国法学先进行列。